被废的“边境42”与大选：一颗“不定时炸弹”

当地时间2023年6月6日，“第42条边境条款”到期后，美墨边境的移民过境减少。  视觉中国 图

6月11日，正是美国边境条款42废除一个月的日子，在这一个月里，随着边境条款42的废除，美国和墨西哥的边境没有出现大规模移民非法入境的现象，进而引发边境危机。其原因何在？表面而言，拜登政府采取了诸多措施应对“后边境条款42时代”的边境治理。实质而言，为迎合2024年大选的需求，民主党采取更加谨慎、全面的态度对待边境问题。

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“边境42”废除后非法入境人数为何反而下降？

边境条款42是新冠疫情时期，特朗普政府出台的赋予政府以多种方式采取紧急行动的能力，具体包括授权边境巡逻人员不经过司法诉讼程序将移民驱逐回他们的祖国或者墨西哥等。但是2021年拜登执政后， 自由主义的利益集团认为该条款影响了中南美洲的难民，为此多次游说拜登，主张废除该条款。经过自由主义团体的多次游说，拜登宣布2022年5月23日废除边境条款42，但此举立即招致共和党的强烈反对，并提起诉讼。之后路易斯那州联邦法院裁决边境条款42继续实施，加之不少民主党的反对，边境条款42 在2022年5月23日后继续实施。

共和党和一些民主党之所以反对废除边境条款42，最主要的原因在于拜登政府为应对可能的边境危机未采取足够完善的预备措施。为此，拜登政府吸取了2022年废除边境条款42失败的教训，在宣布废除该条款前后采取了诸多应对措施。诸如针对申请难民身份的移民采取预约制，具体的操作方法是通过美国海关和边境保护的相关程序进行预约，然后美国边境相关部门根据预约时间进行排序，每天预约的人数控制在1000人以下，实际操作过程中，每天预约和进入美国边境的移民只有几百人。

另外，拜登政府提高了对非法入境美国的惩罚力度。具体规定为申请难民身份的移民如果在前往美国途中没有首先在第三国（如墨西哥）寻求保护的情况下非法越过南部边境，申请难民身份的资格将被取消，并将被立即驱逐出境到其母国或者墨西哥，并且五年内禁止进入美国。相比之下，在边境条款42下，美国移民执法部门虽然可以不经过法律诉讼迅速驱逐可能寻求难民身份的非法移民，但是对多次非法入境的难民而言，缺乏后续的惩罚措施。

由此可见，边境条款42虽然表面严格，却有较大的弹性空间，由此导致边境条款42在废除之前几天是非法入境移民激增的时期，条款废除后，非法入境的移民人数反而下降。根据美国移民执法部门的数据显示，在边境条款42 结束的前几天，每天有8000多名非法入境者被逮捕，甚至最高纪录达到1万。但是条款废除后，非法入境的移民人数急剧下降，降至2023年上半年以来的最低水平。

除此之外，拜登政府重视发挥墨西哥的作用。在边境条款废除前夕，美国高级官员和墨西哥政府会面后，墨西哥政府同意继续接受被美国驱逐出境的非墨西哥移民。具体包括接受来自古巴、海地、尼加拉瓜和委内瑞拉的移民。不仅如此，为应对边境条款42废除后可能出现的边境危机，墨西哥政府向其与危地马拉边境和墨西哥其他边境增加移民执法人员，将非法入境美国的移民扼杀在第一道边境。

为了大选，拜登的边境政策趋向务实

自特朗普政府以来，边境问题一直是美国两党争论不休的焦点问题，一定程度而言，边境问题高度政治化和极化。民主党谴责特朗普修建隔离墙的政策，理由是违背了美国自由、平等的精神；共和党则指责拜登人道主义的边境政策，损害了美国的边境主权和国家利益。

随着2024年大选越来越近，边境问题势必再次成为两党候选人争论的焦点问题之一。目前，共和党候选人，诸如德桑蒂斯在其竞选集会上开始提出边境安全问题，并为得克萨斯州向加利福尼亚州运输非法移民问题进行了辩护，认为类似加州的庇护州理应为非法移民问题负责，将非法移民问题直接甩锅民主党。

相比之下，民主党虽然重视维护移民利益，彰显美国所谓的自由、平等价值，并希望在选举中得到更多少数族裔群体支持，但也不想被共和党塑造为只维护移民利益，忽视美国国家主权利益的政党形象。拜登政府执政以来，提出了人道主义的移民政策和边境政策，主张以大规模赦免非法移民且重视人道主义的方法解决边境问题，希望打造民主党极力维护美国核心价值观的形象。

拜登政府的移民政策，尤其在边境问题上，用力过猛，缺乏相应措施，诸如在边境巡逻和边境控制方面缺乏相应的人力和物力，结果导致执政第二年就出现了边境危机，并拖累了拜登的支持率。2022年国会中期选举中，一些民主党候选人不得不和拜登切割，担心拜登在边境问题上的糟糕表现连累其支持率。与此同时，拜登第一次提出废除边境条款42的实践也没有得到最终落实。2022年废除边境条款42的努力之所以失败除了共和党大力反对外，很多民主党的反对也是重要原因。理由就是拜登此举缺乏相应的应对措施。

为此，拜登政府吸取了第一次废除边境条款42失败的教训，在第二次宣布废除边境条款42后，做足了功课，避免了条款废除后出现大规模边境问题。拜登政府此举一方面彰显了民主党维护边境主权的形象；另一方面也减少了共和党用边境问题攻击民主党的机会。

一定程度而言，拜登执政的前两年，在移民问题以及边境治理方面，多少有些理想化，其提出的赦免政策和人道主义的边境政策，象征意义大于实际意义，其目的是为了彰显美国传统的国家形象。在实现了象征意义和经历了2022年边境危机后，拜登的边境政策更加务实和具有可操作性。

未来边境问题仍是一枚“不定时炸弹”

实质上，在维护边境主权方面，美国两党并无不同，奥巴马政府时期驱逐的非法移民超越特朗普，但是奥巴马为了不得罪拉美裔选民，只做不说。相比之下，拜登的做法显得不太高明，他前期更加重视象征意义，淡化了实际意义。但是从拜登执政后期的边境政策而言，他开始更加重视实际意义，此举无疑有利于其在2024年大选中赢得更多重视边境安全的中间选民的支持。

从目前情形而言，在“后边境条款42时代”，边境问题尚未给拜登造成大规模的负面影响。但是长远而言，难以预料是否会因为其他原因引发大规模边境危机。如果此状况发生，当政的拜登政府如何应对？效果如何？以上将是影响民主党赢得更多重视边境安全问题选民支持的重要因素之一。

（唐慧云，上海社会科学院国际问题研究所副研究员）

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